РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ЛІСАМИ. СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ

УДК 330.14

РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ЛІСАМИ: СТАН ТА

ПЕРСПЕКТИВИ

htpps://doi.org/10.36994/2707-4110-2023-7-34-10

Петрученко Р.М., аспірант, Університет «Україна» ^[1]

Анотація. В представленому матеріалі визначено необхідні передумови здійснення реформи управління державними лісами, зокрема, відсутність капітальних інвестицій в галузі, низький рівень лісозаготівель у порівнянні з європейськими країнами, фінансовий дисбаланс на підприємствах галузі, відсутність оперативного прийняття управлінських рішень в операційній діяльності, непрозорість та витратність публічних закупівель, низький рівень маркетингової діяльності тощо. В статті наводиться обґрунтування необхідності управлінської реформи та її наслідків на основі існуючих моделей в країнах ЄС, зокрема: централізація управління лісами обумовить економічні синергетичні ефекти в контексті зменшення адміністративних витрат; передачі процесів лісозаготівлі, транспортування і переробки деревини в приватну сферу; потенційним наслідком реалізації реформи управління є оперативність передачі управлінських рішень, пришвидшена діджіталізація галузі, можливість незалежного контролю над господарською діяльністю.

Важливим в представленому матеріалі є висновки окремих дослідників лісової галузі щодо наслідків запровадженої реформи, зокрема:        прийняття нормативного документу здійснено без

громадського обговорення, що спричинило соціальний резонанс та негативні наслідки; не врахована існуюча законодавча база, що безумовно призведе до юридичних колізій, які будуть перепоною як для реформування лісової галузі, так і для її розвитку; відсутня логічна послідовність реформи - впровадження інституційних змін, а потім формування лісової політики і законодавства, що суперечить світовій практиці; відмову від бюджетного фінансування та вибір акціонерного товариства як форми управління державними лісами в умовах малолісної України частина фахівців відносять до помилкового рішення; кадрове забезпечення здійснення реформи та неприйняття ЗУ «Про ринок деревини» викликають об’єктивні сумніви в кінцевих цілях реформування галузі.

В цілому, стаття присвячена можливим викликам та небезпекам розпочатої реформи системи управління лісовим господарством України, що обумовлює необхідність подальших досліджень.

Ключові слова: ліси, система управління, реформування, лісова галузь, інвестиції, акціонерне товариство.

FOREST MANAGEMENT SYSTEM REFORM: STATUS AND PROSPECTS

Petruchenko R.M., graduate student, University "Ukraine"

Abstract. The presented material defines                the necessary

prerequisites for the implementation of the reform of state forest management, in particular, the lack of capital investment in the industry, the low level of logging in comparison with European countries, the financial imbalance at the enterprises of the industry, the lack of prompt management decision-making in operational activities, the opacity and costliness of public procurement, low level of marketing activity, etc. The article provides justification for the need for management reform and its consequences based on existing models in the EU countries, in particular: the centralization of forest management will lead to economic synergistic effects in the context of reducing administrative costs; transfer of logging, transportation and wood processing processes to the private sector; a potential consequence of the implementation of the management reform is the efficiency of the transfer of management decisions, accelerated digitization of the industry, the possibility of independent control over economic activity.

Important in the presented material are the conclusions of individual forestry researchers regarding the consequences of the introduced reform, in particular: the adoption of the normative document was carried out without public discussion, which caused social resonance and negative consequences; the existing legal framework is not taken into account, which will definitely lead to legal conflicts, which will be an obstacle both for reforming the forest industry and for its development; there is no logical sequence of the reform - the introduction of institutional changes, and then the formation of forest policy and legislation, which is contrary to world practice; refusal of budget financing and the choice of a joint-stock company as a form of management of state forests in the conditions of sparsely forested Ukraine are considered by some experts to be a wrong decision; personnel support for the implementation of the reform and the non­adoption of the Law "On the wood market" raise objective doubts about the ultimate goals of reforming the industry.

Вісник Університету «Україна», № 7 (34), 2023

In general, the article is devoted to possible challenges and dangers of the initiated reform of the forestry management system of Ukraine, which determines the need for further research.

Key words: forests, management system, reformation, forest industry, investments, joint-stock company.

Постановка проблеми. На сьогоднішній день в Україні розпочата і продовжується реформа лісового господарства на основі прийнятої Кабінетом Міністрів України Постанови «Деякі питання реформування управління лісової галузі» від 7 вересня 2022 р. № 1003 [1]. До цього процесу всі зацікавлені стейкхолдери відносяться з досить протилежними судженнями - від підтримки, обережного побоювання і до певного неприйняття. Така ситуація обумовлена достатньо швидкою процедурою прийняття зазначеного документа, відсутністю широкого громадського обговорення та подекуди суперечливими нормами з існуючим національним законодавством в лісовій, земельній та водній галузях.

У зв’язку з цим, виникає необхідність наукового дослідження питання актуальності, оптимальності та об’єктивності прийнятого нормативного акту. Для цього, на наш погляд, потрібно керуватися не лише економічними, але й екологічними та соціальними функціями лісових насаджень. Крім того, необхідно визначитися з негативними соціально-економічними наслідками існуючого воєнного стану в Україні, що можуть вплинути на реалізацію основних цілей та завдань реформування системи управління лісовою галуззю.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Певні теоретичні доробки щодо реформування системи управління лісогосподарським комплексом були проведені, в тому числі, і вітчизняними економістами, зокрема, О.І. Фурдичко, І.М. Лицуром, Р.Г. Дубасом, О.І. Дребот, Є.М. Мішеніним та іншими.

У царині лісового господарства, за їх оцінками, найбільшою проблемою залишається відсутність зовнішніх інвестицій для проведення модернізації існуючого машин, механізмів, обладнання та технологій. Це підтверджується різноманітними розрахунками рентабельності суб'єктів лісогосподарювання, часткою галузі у ВВП країни, рівнем використання приросту лісових насаджень тощо. Системних досліджень щодо кардинального реформування організаційної структури галузі (з єдиним центром управління господарською діяльністю) не проводилося, що і обумовлює актуальність даного питання.

Формулювання цілей статті. Мета дослідження заключається в аналізі та оцінці запровадженої реформи системи управління
державними лісами та потенційними викликами і небезпеками, пов’язаними з реалізацією її основних завдань.

Виклад основного матеріалу.                   Не зважаючи на

повномасштабну агресію, що зазнала Україна 24 лютого 2022 року, питання реформування лісового господарства не зникло з порядку денного. Так, частина лісових площ окупована, частина - знаходиться на лінії зіткнення, а частина територій - небезпечна внаслідок військових дій і проведеній деокупації.

Необхідно також відзначити значний відплив населення, у зв’язку з військовими діями, що спричинило на деяких територіях дефіцит працівників державної лісової охорони. І найголовніша проблема - це падіння ВВП та знецінення національної валюти, яке обумовило ріст інфляції до 26,6% за 2022 рік.

В той же час, прихильники реформи лісової галузі впевнені, що в кризовий період здійснити її буде можливо з меншими втратами і за допомогою більш дешевших зовнішніх інвестицій. За їх оцінками, основними викликами щодо ефективного управління лісами є:

1. Низький рівень комерційної ефективності управління лісами у більшості регіонів через низький рівень комерційних компетенцій в існуючій організації (у т.ч. продажі, закупівлі, управляння інвестиціями).
2. Високий рівень варіативності у ефективності операційного управління лісами через низький рівень стандартів управляння лісами і відсутність сильної функції по контролю за їх виконанням (у т.ч. контролінг).
3. Обмежені інвестиції приватного сектору (наприклад, у сегменти переробки та вирощування лісу) через низький рівень прозорості і стабільності галузі, який в свою чергу виникає із-за низького рівня централізації і координації управляння лісами.

На основі вивченя досвіду в зазначених країнах було надано таке обгрунтування необхідності проведення змін в системі управління лісовим господарством:

1. Державні підприємства у більшості країн не приймають участі у царині лісозаготівлі, транспортування і переробки деревини.
2. Україна може підвищити рівень монетизації лісів за рахунок збільшення ефективності рубок - рівень вирубки у Німеччині - 3,8 м³/га; Польщі - 5,1; Латвії - 4,1; Швеції - 2,7 (в Україні - 2,0 м³/га).
3. Існуюча в Україні дохідність, рівень використання річного приросту та інвестиційна привабливість в лісовому господарстві значно нижче країн, що пройшли трансформацію - Польща, Латвія, Швеція, Фінляндія.

• розділення функцій регулювання і власності, поступовий вихід із нетипових видів діяльності галузі - аутсорсинг (наприклад, переробка ділової деревини);
• укрупнення регіонів, що обумовлює покращення рівня керованості за рахунок зменшення кількості прямих підлеглих;
• централізація сервісних функцій з метою підвищення їх ефективності;
• створення «центрів експертизи» по ключовим дефіцитним функціям (комерційні функції та контролінг);
• посилення повноважень корпоративного центру.

Таким чином, було запропоновано шведську централізовану модель управління лісами (таблиця 3) як одну з найуспішніших у
світовій практиці. Відповідно до неї необхідно провести укрупнення центрів прийняття управлінських рішень (експертиз) з метою їх оперативної реалізації, мінімізації втрат на масштабах та інших синергетичних ефектах.

Відповідно до визначених завдань очікуваними результатами запропонованої реформи централізації управління по відповідним напрямках повинні будуть такі [3]:

1. Лісогосподарська діяльність:

• посилення планування лісорозведення та заготівлі лісу (у т.ч. будівництво доріг, забезпечення вирубки необхідними ресурсами і обладнанням);
• підвищення ефективності монетизації лісів за рахунок додаткових доходів (наприклад, рекреаційні партнерства, біоенергетика тощо);
• підвищення ефективності закупівель за рахунок посилення функції централізованих закупівель (паливно-мастильних матеріалів, виробничого обладнання).

2. Фінансово-економічна діяльність:

• посилення функції фінансового наскрізного контролінгу (у т.ч. процес бюджетування і постановка цілей, регулярний аналіз показників ефективності);
• скорочення адміністративних витрат;
• ліквідація фінансового дисбалансу в галузі (заробітна плата працівників у 8 разів відрізняється по регіонах);
• централізоване інвестиційне планування з метою більш ефективного розподілу інвестиційного ресурсу.

3. Маркетингова діяльність - адресний перехід на проактивні продажі у малолісних регіонах (у т.ч. пошук покупців, заключення довгострокових контрактів).
4. Організаційна діяльність:

• пришвидшити прийняття та реалізацію управлінських рішень;
• створити публічність та прозорість діяльності підприємства.

Вісник Університету «Україна», № 7 (34), 2023

На сьогоднішній день в Україні вже впроваджуються основні етапи реформування галузі та створено дев’ять міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України (було - 24), які контролюють діяльність всіх лісокористувачів.

В той же час 150 лісогосподарських підприємств (нині - філій) вже об’єднано в єдине державне спеціалізоване лісогосподарське підприємство «Ліси України» (ДП «Ліси України»). Нове підприємство сконцентрується на плануванні, координації та контролі якості робіт, а для виконання нетипових для галузі робіт на конкурсній основі будуть залучатись зовнішні підрядники. Тобто, лісова галузь розділена на господарюючу і контролюючу складові, що відповідає кращим світовим практикам лісового господарства. Таким чином, в Україні, як і у більшості європейських країн, формується модель з двома незалежними вертикалями управління лісами. ДП «Ліси України» господарює, регіональні управління агентства впроваджують державну політику і контролюють діяльність всіх лісокористувачів, а центральний офіс Держлісагентства координує взаємодію обох вертикалей системи управління.

Структура ДП «Ліси України» сформована на трьох рівнях: місцеві філії, регіональні офіси, центральний офіс [2]. Координує роботу філій регіональні офіси ДП «Ліси України». Кожен офіс відповідає в середньому за 20-ма філіями, згрупованими за територіальним принципом, за породним складним лісів та схожими умовами господарювання. Загалом утворено 9 регіональних офісів, а також кримській лісовий офіс.

Філіям, створеним на базі існуючих державних лісогосподарських підприємств, залишені усі необхідні функції для охорони, захисту, раціонального використання та відтворення лісів, а також здійснення господарської діяльності. В той же час економічна політика та стратегія формуються вже на рівні центрального апарату ДП «Ліси України».

Однією з основних фінансових проблем системи держлісгоспів була неспроможність залучати зовнішні інвестиції через їх незначну масштабність та невисоку фінансову потужність. Фінансування галузі базувалося на внутрішніх ресурсах та обігових коштах, що обумовлювало дефіцит коштів для її розвитку. На відміну від цього, звітність ДП «Ліси України» буде відповідати міжнародним стандартами, що повинно обумовити появу потужного суб’єкта ринку, інвестиційно привабливого як для міжнародних інвесторів, так і для стейкхолдерів галузі.

Ефективність та прозорість роботи галузі має зрости і за рахунок централізації закупівель. Переведення процесу на рівень центрального аппарату - це можливість закупати значно дешевше, отримувати уніфіковану продукцію, якісне гарантійне обслуговування, тощо.

Завдання по реалізації деревини залишаються на рівні філій, але координує і направляє процес відповідний відділ маркетингу, створений у складі центрального апарату. Саме він забезпечує аналіз та прогнозування і, відповідно, ефективну стратегію реалізації, якій мають дотримуватись регіональні підрозділи.

Реформа передбачає також обов’язкову цифрову трансформацію. В ДП «Ліси України» створено ИК-відділ, що відповідає за фаховий відбір персоналу (керівники знаходяться на випробувальному терміні, всім визначено КРІ). За прикладом європейських компаній на підприємстві передбачено створення ОК- служба, оскільки проводиться складна роботу з місцевими громадами, яка стосується передачі територій самосійних лісів, а також багатьох інших питань. Лісова охорона у статусі державної продовжить працювати лише на рівні межрегіональних управлінь та Державного агентства лісових ресурсів України, а на рівні філій - трансформується у відомчу.

Підприємство планується в подальшому реорганізувати у відповідне акціонерне товариство («Про особливості управління об'єктами державної власності в лісовій галузі та порядок утворення та діяльності спеціалізованого державного лісогосподарського акціонерного товариства «Ліси України»), законопроєкт про що проходить узгодження в центральних органах виконавчої влади. В той же час у відповідній Постанові КМУ зазначено, що приватизація лісів ДП «Ліси України» і АТ заборонена відповідно до Закону України «Про приватизацію державного і комунального майна».

Таким чином, розглянуто та проаналізовано існуючий стан та перспективи реформування лісової галузі, визначено основні проблеми та головні напрями подальшого розвитку галузі в контексті її централізації.

Задля об’єктивності слід зазначити, що не всі науковці та практики підтримують розпочату реформу лісового господарства, про що зазначено нижче.

Відомий підприємець в галузі лісопереробки О. Місюра зазначає, що для успішного реформування лісової галузі необхідно передбачити та реалізувати такі заходи [4]:

1. Кабінету Міністрів України необхідно запровадити лише відкритий та прозорий конкурсний відбір на керівні та інші посади в ДП «Ліси України» та на посади до міжрегіональних управлінь.
2. До роботи в конкурсних комісіях в обов’язковому порядку залучити авторитетних представників громадськості, представників міжнародних організацій лісової галузі, іноземних партнерів України.

Вісник Університету «Україна», № 7 (34), 2023

3. Верховній Раді варто ухвалити законодавчі новації для створення громадської ради доброчесності в лісовому господарстві та ухвалити у другому читанні закон «Про ринок деревини», яким зробити ринок конкурентним та цивілізованим, захистити національних переробників.
4. Унеможливити призначення на керівні посади тих кандидатів в лісовій галузі, які не отримають позитивний висновок про доброчесність відповідної громадської ради доброчесності.
5. Обов’язковим передбачити щорічний аудит ДП «Ліси України» та його філій протягом п’яти років з моменту створення будь-яким аудитором з «Великої четвірки» (йеІоііїе, PwC, БУ, КРМО), за результатами яких ухвалювати відповідні управлінські та кадрові рішення.

Відомий експерт лісової галузі М.Попков [5] зазначає такі недоліки і можливі перспективи розпочатої реформи:

1. Послідовність реформ - впровадження інституційних змін, а потім формування лісової політики та відповідного законодавства - суперечить світовій практиці.
2. Наявність юридичних колізій, що буде перепоною як для реформування лісової галузі, так і для її розвитку.
3. Відмова від бюджетного фінансування і вибір акціонерного товариства як остаточної форми господарського управління державними лісами в умовах малолісної України - помилкове.
4. Наслідком відсутності належного громадського обговорення є непрофесійна підготовка зазначеної реформи.

По-перше: в будь-якій країні основою для обрання системи управління лісами слугує відповідне законодавство. Тобто, реформу слід було розпочинати із розробки та прийняття лісової політики, лісової стратегії та лісового права, а лише потім - формуванням відповідних інституцій.

По-друге: за Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України закріплюється функція формування лісової політики, за Державним агентством лісових ресурсів України - функція реалізації лісової політики, за міжрегіональними управліннями - державний контроль, а за ДП «Ліси України» - незалежність господарюючого суб’єкта.

В той же час згідно Лісового кодексу (ст.27) «Верховна Рада України ...визначає засади державної політики у сфері лісових відносин». Це твердження достатньо правомірне, оскільки ліс - поняття надзвичайно комплексне і для розробки нормативних документів щодо його функціонування повинні бути задіяні представники різних професій, сфер та галузей. Щодо функцій державного контролю, то ним будуть займатися і представники Державної екологічної інспекції і працівники департаменту безпеки ДП «Ліси України», що слугуватиме основою для дублювання функцій контролю. І, нарешті, не може ДП «Ліси України» бути незалежним господарюючим суб’єктом, не маючи одноосібного права розпоряджатися лісами та лісовими землями.

До того ж Постанова КМУ від 07.02.2023 року №112 «Про затвердження Порядку здійснення лісовпорядкування» [6] розглядує в категорії «постійний лісокористувач» не тільки господарські, управлінські та інші структури, що мають статус юридичної особи, але і «їх філії, представництва, відділення та інші відокремлені підрозділи», що прямо суперечить Лісовому та Земельному Кодексам.

По-третє:    європейський досвід господарювання визначає

акціонерне товариство як одну з форм приватно-публічної моделі управління державними лісами, суть якої полягає в тому, що державні та приватні структури функціонують в одному правовому полі, а потенційне прийняття окремого особливого закону про ПАТ «Ліси України» виглядає як нонсенс.

При цьому не враховані такі особливості європейських моделей управління лісами, зокрема:

• в переважній більшості країн ЄС лісогосподарські структури функціонують від імені держави (публічно-правова модель), а їх працівники виступають в якості державних менеджерів. На відміну від ДП «Ліси України», вони не мають права власності на заготовлену деревину і доходи від її реалізації. Правила їх діяльності, в тому числі порядок фінансування та розподілу прибутку, визначає уповноважений орган виконавчої влади, змінюючи їх в залежності від обставин. Лісогосподарські структури публічно-правового типу можуть мати різну правову форму (компанія, установа, структура без статусу юридичної особи), але вони не можуть бути незалежними від держави в своїй господарській діяльності;
• лісові акціонерні товариства, які функціонують в державних лісах окремих країн Європи, створюються тільки в країнах з високим рівнем лісистості та мають практично всі повноваження власника, включаючи купівлю і продаж земель; добування багатьох корисних копалин (торф, пісок, щебень); передачу земель, включаючи озера, ліса та луги, в оренду для полювання, риболовлі, туризму, побічного користування тощо. При запропонованому підходові до реформування системи управління ПАТ «Ліси України» не матиме всіх цих можливостей, у зв’язку з тим, що основні права розпорядження лісами в Україні децентралізовані та передані місцевим адміністраціям обласного рівня. Жодних спроб змінити ситуацію в межах реформи немає;
• виробничі процеси в лісах України і без цього занадто стандартизовані, в результаті чого лісове господарство в абсолютно

Вісник Університету «Україна», № 7 (34), 2023

різних за об’єктивними умовами регіонах проводиться шаблонно, наслідком чого є погіршення структури, якості та стану лісів на значних територіях.

Висновки. Таким чином, проведені дослідження актуальності та об’єктивності розпочатої реформи системи управління державними лісами України свідчать про достатньо різновекторні висновки, зокрема:

• нагальність зміни системи управління лісами не викладає сумнівів, а її реформування під час дії воєнного стану не може бути перепоною, а лише стимулюючим фактором;
• централізація управління лісами обумовить економічні синергетичні ефекти в контексті зменшення адміністративних витрат; оптимізації публічних закупівель; передачі процесів лісозаготівлі, транспортування і переробки деревини в приватну сферу, вирівнювання фінансового дисбалансу тощо;
• впровадження результатів реформи лісового господарство може слугувати основою до залучення міжнародних інвестиційних ресурсів в галузь;
• потенційним наслідком реалізації реформи управління є оперативність передачі управлінських рішень, пришвидшена діджіталізація галузі, можливість незалежного контролю над господарською діяльністю;
• прийняття нормативного документу здійснено без громадського обговорення, що спричинило соціальний резонанс та негативні наслідки;
• не врахована існуюча законодавча база, що безумовно призведе до юридичних колізій, які будуть перепоною як для реформування лісової галузі, так і для її розвитку;
• відсутня логічна послідовність реформи - впровадження інституційних змін, а потім формування лісової політики і законодавства, що суперечить світовій практиці;
• відмову від бюджетного фінансування та вибір акціонерного товариства як форми управління державними лісами в умовах малолісної України частина фахівців відносять до помилкового рішення;
• кадрове забезпечення здійснення реформи та неприйняття ЗУ «Про ринок деревини» викликають об’єктивні сумніви в кінцевих цілях реформування галузі.

Список використаної літератури

1. Постанова КМУ «Деякі питання реформування управління лісової галузі» від 7 вересня 2022 р. № 1003.
2. https://forest.gov.ua/news/reforma-lisovoho-hospodarstva-shcho- peredbachaie-stvorennia-iedynoho-dp-lisy-ukrainy
3. https://n.forest.gov.ua/36178-2/
4. https://www.epravda.com.ua/columns/2022/10/27/693127/
5. https://www.openforest.org.ua/249409/
6. Постанова КМУ «Про затвердження Порядку здійснення лісовпорядкування» від 07 лютого 2023 року №112.

References

1. Postanova KMU «Deyaki pytannya reformuvannya upravlinnya lisovoyi haluzi» vid 7 veresnya 2022 r. № 1003.
2. https://forest.gov.ua/news/reforma-l